22/05/2015 12:11
«Экономическая децентрализация даст Одессе значительные полномочия на месте, наш город сможет самостоятельно принимать решения по формированию доходов, расходов и нормативно-правовому регулированию своей деятельности в лице местного органа самоуправления», – рассказал в интервью «Одесскому вестнику» адвокат, кандидат юридических наук, член Одесского исполкома Руслан Чернолуцкий.
– Депутаты на следующей сессии Верховной Рады Украины намерены дать законный ход процессу децентрализации. Руслан Васильевич, что же это такое – децентрализация?
– Децентрализация на деле – это когда в сферу полномочий нашей территориальной громады перейдут внешкольное и общее среднее образование, содержание органов местного самоуправления, первичная медицинская помощь и так далее. Бюджетная автономия Одессы будет формироваться за счет того, что часть налогов будет оставаться у нас, в том числе налог на прибыль, акцизы и налог на доходы физических лиц. В будущем планируется передать в ведение местной власти регистрацию недвижимого имущества и, как следствие, налоговые сборы с жилой и коммерческой недвижимости (подобный налог был одной из основных статей дохода местного бюджета Одессы в начале XX века). А вообще – слово «децентрализация» вошло в употребление еще во втором десятилетии 19 века. Алексис де Токвиль писал: «Децентрализация имеет не только административную ценность, но также гражданское измерение, так как она увеличивает возможности граждан деятельно интересоваться публичными делами; это позволяет им привыкнуть к использованию свободы. А из накопления этих локальных, деятельных, „разборчивых” свобод рождается наиболее эффективный противовес к притязаниям центрального правительства, даже если они были поддержаны коллективной волей».
– Означает ли децентрализация недоверие к политике правительственных структур?
– Не совсем так. Движение к местной подотчетности и к большему контролю над своей судьбой, скорее, означает сильное желание граждан управлять своей территорией по собственному усмотрению.
– Насколько оправданы опасения по поводу того, децентрализация ослабит центральную власть?
– Децентрализация не является признаком ослабления центральной власти. Это, скорее, эффективный инструмент улучшения качества управления государством и финансовыми потоками. Предотвратить планы по внутреннему расколу Украины власть может, лишь проявив инициативу и выдвинув собственный альтернативный проект реформирования страны. Если убрать политическую подоплеку, страх и профессионально посмотреть на данный вопрос, то децентрализация является весьма перспективной идеей, реализация которой может пойти на благо государства. Она позволит укрепить центральную власть, предоставив ей возможность сконцентрировать внимание и ресурсы на задачах национального уровня и освободив ее от множества текущих вопросов, которые куда более эффективно могут решаться на местном уровне. В истоках децентрализации лежит гипотеза теории менеджмента о том, что сужение круга задач приводит к повышению качества их выполнения и улучшению результатов работы. Центральные правительства развитых стран ЕС пытаются максимально разгрузить себя от локальных функций, которые более эффективно могут выполнять органы местного самоуправления, сконцентрировавшись на реализации общенациональных задач.
– Какие функции оставляет за собой центральная власть в ЕС?
– Национальная оборона, макроэкономическая политика, денежно-кредитная сфера, судебная система, управление транспортными коммуникациями государственного значения – вот чем занимаются в развитых странах Европы на уровне правительств.
– А что передано на местный уровень?
– Образование, медицина, коммунальное хозяйство и коммунальные коммуникации, пожарная безопасность, благоустройство и охрана правопорядка. Реальная децентрализация государственного управления в ЕС всегда сопровождается передачей органам местного самоуправления эквивалентных финансовых источников. Передача полномочий без адекватного расширения их финансовой базы чревата превращением органов местного самоуправления в институты, занимающиеся пассивной реализацией политики центральной власти, а при отсутствии средств фактически снимают с себя ответственность за социально-экономическое положение города или села. Такую модель можно назвать псевдодецентрализацией. Но если провести реальную децентрализацию, то можно получить отличные результаты. К примеру, в ЕС, где данный процесс был осуществлен не только в федеральных странах и странах с исторически влиятельными позициями местной власти, но и в унитарных государствах, опыт показал, что децентрализация обеспечивает серьезные позитивные изменения.
– Какие именно?
– Во-первых, повышается качество государственного управления на центральном уровне. Правительства получают возможность заниматься действительно важными делами национального масштаба. Чиновникам центрального аппарата не мешают сотни локальных вопросов, которые отвлекают внимание и ресурсы. Во-вторых, повышается качество работы местной управленческой элиты. Когда органы местного самоуправления имеют собственные средства и полномочия по их мобилизации, они несут политическую ответственность за социально- экономическое положение соответствующей административно-территориальной единицы. В этом случае общественность акцентирует внимание именно на местных чиновниках, что стимулирует последних работать более эффективно, если они хотят остаться у власти.
– А как обстоит дело с эффективностью расходования бюджетных средств при децентрализации?
– Центральное правительство, которое в большей степени занимается общенациональными задачами и географически расположено в столице, физически не может ориентироваться в проблемах разнородных регионов страны. Если же бюджетными средствами распоряжаются органы местного самоуправления, которые обычно формируются из представителей местной элиты, знакомых с местными проблемами, то это способствует более эффективному использованию средств. Как правило, украинские власти щедро передают на места только обязанности, то есть расходы. Однако доходная база бюджета по-прежнему остается централизованной. В связи с этим ключевое внимание в проектах децентрализации президент Украины Порошенко отводит именно децентрализации налоговой системы. Возможным вариантом решения данной задачи может быть переход на связанную модель налогов. Ее суть заключается в закреплении за местными бюджетами части поступлений от государственных налогов, которые не будут учитываться при расчете межбюджетных трансфертов. Наиболее эффективной мерой является закрепление за местными бюджетами части налога на прибыль предприятий.
– Итак, децентрализация позволит Одессе оставить себе больше денег. А что она потребует взамен?
– Децентрализация – это не только свобода в принятии ряда управленческих решений, но и большая ответственность за результаты экономической и хозяйственной деятельности громады. Ведь с понятием децентрализации мы теряем субвенции. Теперь же мы сами будем ответственны за свои показатели хозяйственной деятельности. Мы обязаны будем стать гражданским обществом.
– И в завершение беседы – о том, что у нас часто ставят знак равенства между децентрализацией и федерализацией, это вызывает опасения унитаристов в отношении первой. Насколько эти опасения оправданы?
– Децентрализация не имеет ничего общего с федерализацией. Украина была, есть, будет оставаться унитарным государством. За последний год поддержка обществом унитарной модели построения управления государством, по мнению Петра Порошенко, почти приближается к 90 процентам. Тем, кто ратует за федерализацию, президент Порошенко предлагает всеукраинский референдум, чтобы выяснить, чего хотят украинцы.